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□本社記者 薛應(yīng)軍

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“陜西大數(shù)據(jù)順利立法，離不開張老師的呼吁和建言獻(xiàn)策！”近日，再回首5年前委托陜西省法學(xué)會首席法律咨詢專家、西北工業(yè)大學(xué)教授張敏參與起草陜西省大數(shù)據(jù)條例的往事，全程參與《陜西省大數(shù)據(jù)條例》立法工作的陜西省工信廳大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)處處長張帆說。

三次易名，四次審議。因機(jī)構(gòu)改革、跨越“十三五”“十四五”規(guī)劃，《陜西省大數(shù)據(jù)條例》的立法之路，崎嶇而波折。“它能順利出臺與以張敏為首的專家組全方位全過程參與關(guān)系密切。”陜西省人大常委會法工委法規(guī)二處處長楊學(xué)軍說。

這是陜西省法學(xué)會積極探索首席法律咨詢專家參與地方立法實(shí)踐、黨委政府重大公共決策的案例之一。陜西省法學(xué)會研究部主任申月霞介紹，自推行首席法律咨詢專家制度以來，相關(guān)專家已參與地方立法、決策咨詢、項(xiàng)目論證等39件。

首席法律咨詢專家建議改變了立法進(jìn)程

“建議將‘陜西省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用條例’由第三類‘立法調(diào)研項(xiàng)目’調(diào)整至第一類‘審議項(xiàng)目’。”2018年初，陜西省第十三屆人大常委會就“陜西省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用條例”（后變更為“陜西省大數(shù)據(jù)條例”）草案立法規(guī)劃公開征求意見，當(dāng)時(shí)兼任陜西省人大常委會立法咨詢專家的張敏受邀參會，現(xiàn)場提出意見建議。

“當(dāng)時(shí)，條例被列入第三類‘立法調(diào)研項(xiàng)目’。這意味著在本屆人大出臺的可能性不大。我立即呼吁將它列入第一類‘審議項(xiàng)目’。”張敏現(xiàn)場提出意見后，又帶領(lǐng)團(tuán)隊(duì)連夜形成書面意見上報(bào)給陜西省第十三屆人大常委會。

在該意見中，以張敏為首的專家組從國內(nèi)外大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨勢、立法現(xiàn)狀、大數(shù)據(jù)在西安市打造“硬科技之都”中的重要性和促進(jìn)陜西省軍民融合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的價(jià)值等角度，就“陜西省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用條例”調(diào)整為“審議項(xiàng)目”的價(jià)值及意義等進(jìn)行重點(diǎn)探討，最終使該項(xiàng)目被列入第一類“審議項(xiàng)目”。

隨后，為了順利完成陜西省大數(shù)據(jù)立法工作，在省工信廳支持下，以張敏為負(fù)責(zé)人的“大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例研究項(xiàng)目”課題組正式成立。2018年12月，張敏牽頭成立陜西省法學(xué)會人工智能與大數(shù)據(jù)法學(xué)研究會，并當(dāng)選為會長。

課題組成立后，張敏組建專門團(tuán)隊(duì)對國內(nèi)外數(shù)據(jù)立法現(xiàn)狀、陜西數(shù)據(jù)立法現(xiàn)狀及需求進(jìn)行充分全面考察，赴北京、上海、深圳以及貴陽、西安、漢中等地企事業(yè)單位實(shí)地調(diào)研，收集相關(guān)意見和建議，梳理文獻(xiàn)資料，撰寫了大量研究報(bào)告。

經(jīng)過一年多的努力，2019年8月30日，張敏牽頭起草完成了“陜西省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用條例（草案）”第一版，經(jīng)陜西省工信廳、發(fā)展改革委等部門討論修改完善后，于2020年3月在陜西省司法廳官網(wǎng)公布，并公開征求意見。但隨后陜西省大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)調(diào)整，使張敏團(tuán)隊(duì)六易其稿的該條例差點(diǎn)“流產(chǎn)”。

2021年7月13日，陜西省政務(wù)大數(shù)據(jù)局、陜西省政務(wù)大數(shù)據(jù)服務(wù)中心掛牌成立。至此，陜西形成了以政務(wù)大數(shù)據(jù)管理、大數(shù)據(jù)應(yīng)用、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主線的大數(shù)據(jù)管理格局，相應(yīng)職能分別由省政務(wù)大數(shù)據(jù)局、工信廳、發(fā)展改革委履行。

“由于政務(wù)大數(shù)據(jù)劃歸省政務(wù)大數(shù)據(jù)局管理，有關(guān)部門建議重新考量‘陜西省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用條例（草案）’。”張帆說，這時(shí)，新成立的陜西省政務(wù)大數(shù)據(jù)局會同省工信廳對草案進(jìn)行完善，加強(qiáng)了規(guī)范政務(wù)大數(shù)據(jù)內(nèi)容，并提交了相應(yīng)草案。

? 首席法律咨詢專家推進(jìn)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法向基礎(chǔ)性綜合性立法轉(zhuǎn)變

專家學(xué)者及有關(guān)實(shí)務(wù)部門代表對陜西省政務(wù)大數(shù)據(jù)局提交的立法草案討論后認(rèn)為，大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用中的數(shù)據(jù)資源的匯集不應(yīng)僅局限于政務(wù)數(shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)以政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享為示范，引領(lǐng)和帶動(dòng)全社會數(shù)據(jù)歸集、共享和流通。

具體如何立法，各方并未達(dá)成一致。有的建議暫緩制定地方性大數(shù)據(jù)立法，等彼時(shí)正在公開征求意見的數(shù)據(jù)安全法正式出臺后，再結(jié)合地方具體實(shí)際制定條例。有的建議先制定政務(wù)大數(shù)據(jù)管理?xiàng)l例，再制定數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)或數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)類促進(jìn)條例。

“這種情況下怎么辦？我們通過問卷調(diào)查、召開研討會、座談會等形式進(jìn)一步展開深入論證。”張敏帶領(lǐng)團(tuán)隊(duì)經(jīng)過半年時(shí)間深入調(diào)研、論證，形成三份報(bào)告，提交有關(guān)部門。

2021年10月，再次修改的“陜西省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用條例（草案）”第二次向社會征集意見，主要內(nèi)容從原來立足于促進(jìn)數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展和融合應(yīng)用，變?yōu)橐院w數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會、數(shù)據(jù)安全等方面的大數(shù)據(jù)領(lǐng)域綜合性法規(guī)。

11月23日，該草案提交陜西省十三屆人大常委會第二十九次會議初審。

“這次條例草案審議過程中，省人大常委會組成人員提出了許多涉及基礎(chǔ)性問題的意見建議。”楊學(xué)軍說，有的提出，應(yīng)當(dāng)對非法倒賣數(shù)據(jù)、大數(shù)據(jù)“殺熟”等亂象予以規(guī)范；有的提出，將草案第二章名稱“政務(wù)數(shù)據(jù)資源”修改為“數(shù)據(jù)資源管理”，補(bǔ)充增加公共服務(wù)企業(yè)、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會組織等數(shù)據(jù)整合內(nèi)容。

“初審意見反饋后，我們心里懸著的石頭落了地。”張敏說，但這又提出了新問題：從產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法向基礎(chǔ)性、綜合性立法轉(zhuǎn)變，條例名稱是否改變？張敏帶領(lǐng)團(tuán)隊(duì)依托陜西省法學(xué)會人工智能與大數(shù)據(jù)法學(xué)研究會組織專家召開論證會后，向有關(guān)部門提交建議：加快出臺陜西省基礎(chǔ)性綜合性數(shù)據(jù)條例，營造數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)范有序的政策環(huán)境。

在該建議中，張敏及其專家團(tuán)隊(duì)認(rèn)為，一方面，2021年3月出臺的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出“構(gòu)建與數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的政策法規(guī)體系”，《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》提出，“加強(qiáng)信息技術(shù)領(lǐng)域立法，及時(shí)跟進(jìn)研究數(shù)字經(jīng)濟(jì)、互聯(lián)網(wǎng)金融、人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等相關(guān)法律制度，抓緊補(bǔ)齊短板。”另一方面，2021年9月1日起施行的《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》，解決了過去地方立法缺乏相應(yīng)上位法支持的問題。同時(shí)，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》《上海市數(shù)據(jù)條例》開始探索數(shù)據(jù)領(lǐng)域的綜合性立法。由此可見，綜合性數(shù)據(jù)立法是大勢所趨，建議“陜西省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用條例”名稱變更為“陜西省數(shù)據(jù)條例”，定位為基礎(chǔ)性、綜合性數(shù)據(jù)立法，涵蓋數(shù)據(jù)權(quán)益、數(shù)據(jù)開放共享、數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)交易、數(shù)據(jù)安全管理等數(shù)據(jù)領(lǐng)域的全部內(nèi)容，為陜西數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供全方位的法治保障。

該建議引發(fā)專家學(xué)者和實(shí)務(wù)部門的廣泛討論。2022年4月至6月，陜西省人大常委會法工委組織張敏等專家學(xué)者深入西安市、咸陽市以及海南、貴州、廣西等地調(diào)研，最終采納張敏團(tuán)隊(duì)的建議，將條例更名為“陜西省大數(shù)據(jù)條例”。

2022年7月26日，陜西省十三屆人大常委會第三十五次會議審議通過“陜西省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用條例”名稱變更為“陜西省大數(shù)據(jù)條例”，在草案中新增一章“基礎(chǔ)設(shè)施”，將二審稿中的數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會三章合并為一章。

兩個(gè)月后，2022年9月28日，陜西省十三屆人大常委會第三十六次會議審議“陜西省大數(shù)據(jù)條例（草案修改三稿）”認(rèn)為，草案已基本成熟，并提出了具體修改意見。省人大法制工作委員會進(jìn)一步修改完善后，提出《陜西省大數(shù)據(jù)條例（草案表決稿）》，經(jīng)省人大常委會審議通過，自2023年1月1日起施行。

“這只是相對比較典型的一個(gè)案例。”陜西省法學(xué)會綜合（聯(lián)絡(luò)）部主任徐劍波介紹，陜西省法學(xué)會近年來積極組織引領(lǐng)廣大法學(xué)法律工作者參與地方立法工作，取得了諸多成就。比如首席法律咨詢專家、陜西省法學(xué)會老齡法治研究會會長曹燕在陜西省養(yǎng)老服務(wù)條例制定過程中也多次參與咨詢論證修改等工作。

據(jù)了解，類似陜西省法學(xué)會首席法律咨詢專家參與地方立法、決策論證的案例還有很多。如馮宇參與《咸陽市生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)管理辦法（試行）》合法性審查、張璐助力省商務(wù)廳起草《陜西省成品油零售經(jīng)營資格審批管理辦法》等。

“我們要積極發(fā)揮首席法律咨詢專家在參與地方性立法，尤其是黨委政府重大公共決策論證中的帶頭作用。”陜西省法學(xué)會黨組書記、專職副會長王凱華表示，目前，陜西省已組織聘任首席法律咨詢專家90人，12個(gè)市級法學(xué)會于2022年底實(shí)現(xiàn)聘任首席法律咨詢專家全覆蓋；先后組織首席法律咨詢專家參與多項(xiàng)陜西省地方性立法規(guī)劃的研究、咨詢、論證、草擬、修改等工作。其中，參與黃河保護(hù)法、突發(fā)事件應(yīng)對管理法草案等全國性法律法規(guī)起草、論證、修訂等8項(xiàng)。

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