2025年05月10日
星期六
時間：2013-12-17 來源： 責任編輯：
十八大及十八屆三中全會把新型城鎮化建設作為推動農村社會發展的國家戰略，賦予其承擔破除城鄉二元結構、促進農村經濟發展、推進城鄉一體化的重要使命。為深入學習和貫徹十八大及十八屆三中全會精神，探討新型城鎮化進程中的法治保障，2013年11月23日，由上海、浙江、江蘇、安徽三省一市法學會主辦，安徽省法學會承辦的第十屆長三角法學論壇在合肥召開。論壇圍繞“新型城鎮化建設的法治保障”這一主題，主要就如何解決土地法律問題和農民權益保護問題進行了深入探討。現將論壇的主要觀點綜述如下：
一.新型城鎮化進程中應實行土地規劃科學化、土地權利配置市場化、土地保護生態化
在新型城鎮化建設進程中，關于土地主要涉及土地規劃、土地權利配置、土地保護三方面的內容。
(一)土地規劃科學化
與會專家認為，目前土地規劃法律制度方面的問題主要有：規劃體制不順暢;規劃理念不新;公眾參與規劃程度不夠;規劃執行力不強。這樣帶來以下后果：一是城市規劃落后于城市發展。不少地方是邊規劃邊建設，甚至是邊建設邊規劃，規劃的引領作用得不到發揮。二是鄉村規劃落后于鄉村建設。農民的房子究竟該蓋在哪里?農民不清楚，干部也不清楚。鄉村規劃落后造成土地資源極大浪費。三是城鄉統籌規劃落后于城鄉統籌發展。長期以來，城鄉規劃分割、建設分治，城郊結合部往往成為“兩不管”地帶，帶來集體土地未經征收就違法建設等問題。四是現行土地利用規劃執行不力，已制定的規劃經常變更或者被束之高閣，規劃缺乏權威性和穩定性。
針對上述問題，與會專家認為應加強土地規劃的科學性：
一是樹立全新的規劃理念。重視規劃的規范和指引功能，真正確立開放式、全覆蓋、片區發展和多規疊合的規劃理念。強化國土規劃對資源的統籌管護作用，盡可能滿足空間需求和保證空間質量的協調統一，兼顧經濟增長、城鎮建設與環境保護平衡發展。
二是擴大公眾參與。明確城鄉規劃各階段公眾參與的內容，不僅包括規劃編制、實施和監督檢查，也包括規劃修改等。對公眾提出的合理化建議應當采納，未予采納的，應當書面說明理由，提高規劃的民主性與科學性。
三是建立集中統一的規劃管理體制。要在完善城鄉規劃法律制度基礎上，破除各部門各行業分管、各自獨立自成一體、相互缺乏銜接的現行規劃體制，把分散的規劃職能統一賦予規劃管理部門，建立定位清晰、功能互補、銜接協調的新體制。
四是加強規劃法規執行力度。建立規劃實施評估機制，引入城鄉規劃及規劃變更的司法審查程序，強化對規劃實施的法律監督、輿論監督和群眾監督。
(二)土地權利配置市場化
對我國當前的土地市場化進程，與會專家認為存在以下問題：其一，國有土地過多采用無償劃撥或協議轉讓的方式出讓。目前，我國國有土地出讓方式主要有劃撥、協議出讓和“招拍掛”，其中， “招拍掛”是最符合市場經濟運行規律。采用無償劃撥或協議轉讓的方式出讓土地，不僅造成了大量土地不能充分有效利用，而且擾亂了土地市場化秩序，妨礙了土地市場化進程。其二，集體建設用地與國有建設用地未做到“同地同權”。集體建設用地必須先由政府將其征收為國有土地，然后才能在一級市場上進行出售。集體建設用地不能直接上市，土地增值的部分農民很難享受到。其三，政府在土地市場中扮演了多重角色。地方政府在集體建設用地流轉、土地征收等行為中扮演著收益人、調控人、監管人和仲裁人等多重角色，而且以收益人角色為主，在一定程度上造成了市場扭曲。
針對上述問題，與會專家建議采取以下對策：
一是完善土地市場法制建設。要加快《土地管理法》修改進程，配套制定《農村集體建設用地使用權出讓和轉讓條例》、《農村土地整治條例》等單行法規，在堅持以耕地保護為核心的土地用途管制制度的前提下，以土地權利配置市場化推進城鎮化。同時要修改《擔保法》、《物權法》等法律，規制土地產權抵押形式，促進農村土地產權的資本化，實現農村產權融資的制度化，破解集體建設用地使用權融資難題。
二是擴大國有土地有償使用范圍，增加以“招拍掛”方式出讓土地比例。逐步取消土地市場上現存的“雙軌制”,實行“單軌制”，減少非公益性用地劃撥。
三是建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，創新農村集體經營性建設用地流轉新路徑。允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，使市場在資源配置中起決定性作用。
四是政府為土地市場化配置提供優質服務。第一，搭建交易平臺，及時收集、整理、發布土地市場信息;第二，培育高質量的集體建設用地價值評估中介機構;第三，督促受讓人及時履行合同義務;第四，合理引導金融機構和民間社會資本參與復墾農村閑置荒地和對舊村莊(“空心村”)實施改造，以增加建設用地面積和節約集約利用建設用地。
(三)土地保護生態化
對于土地保護，與會學者認為主要存在下述問題：城鎮化進程的加快，導致耕地面積大幅減少;城鎮化進程無序，導致城區盲目擴張，土地利用效率低下;土地的鹽漬化、沙漠化、重金屬化問題突出，土地污染問題較嚴重。
針對上述問題，與會專家認為可以采取下述措施：：
一是要牢固樹立嚴守耕地保護紅線就是保護和建設生態文明的理念。耕地的功能不僅僅事關農業生產、食物安全，更是生活空間、生態環境。應當根據生態規律去利用、保護土地，特別是對土地的生態性功能進行保護。國土資源管理應從重數量向質量和生態并重轉變。
二是要著力構建土地生態安全體系。建立以規劃計劃管控、耕地占補平衡為手段的土地利用管控體系，重新核定平原地區城市用地的規劃指標，嚴格限制平原地區城市的擴張，保護優質耕地。強化土地集約、節約利用，建立、盤活閑置和低效利用土地的激勵約束機制，提高土地的利用效率;特別應重視土地污染性問題，實現新型城鎮化建設與環境保護協調發展。
三是要盡快完善我國資源生態保護的法律體系。一方面，制定專門的資源生態保護方面的立法，如《自然資源保護法》。另一方面，《土地管理法》、《礦產資源法》的修改，以及今后制定的《土地法》、《國土規劃法》等法律文件，都必須將生態文明的理念貫穿其中，實行資源保護法律生態化。
二.新型城鎮化進程中應保障農民充分財產權、平等社會保障權、自主選擇權
與會專家認為，在新型城鎮化建設進程中，農民的財產權、選擇權以及社會保障權最容易受到侵犯，所以，應著力保障和維護。
(一)充分保障農民土地財產權
土地承包經營權、宅基地使用權是法律賦予農民的合法財產權利。近年來，隨著城鎮化進程的加快，侵犯農民土地權益的現象有加重趨勢。農民權益易被侵犯，根本原因是我國土地制度與管理體制改革還不到位，在農民土地權益保護方面仍存在重大制度缺失。除了土地承包經營權權能不完善外，征地范圍過寬、對農民的補償偏低、失地農民長遠生計缺乏保障、農民宅基地權益法律法規不健全等問題都很突出。土地二元格局下的集體土地所有權殘缺不全，集體和農民難以分享土地上的長久的增值收益。
充分保障農民土地財產權，應當采取下列舉措：
一是全面核實土地面積。這包括農用地與非農用地。農用地的面積實際上遠大于計稅面積，有的地方可能多達20%--30%。在當時的背景下多報面積意味著要多交農業稅和各種費用，而瞞報、少報土地面積可以減少土地的生產成本。現在查清的時機已經成熟：第一，農業稅費已經取消;第二，國家按照田畝面積進行各種補貼;第三，征收后可以多獲補償。核查農用地實際面積，既有利于實現農民土地權益，也有利于國家或地區宏觀決策。非農用地也要進行細致核查，這對于實施“增減掛鉤”等政策是大有益處的。
二是繼續依法做好農村土地確權登記。農村土地確權工作在許多地方已經展開，但實踐中存在未經村民同意或授權就將村民小組所有的土地直接確權給村委會的做法，既與現行法律相悖，也會侵害農民土地財產權。應當依法做好農村土地確權登記工作，糾正與避免不合法的做法。
三是探索農村宅基地退出補償機制。對在城鎮有穩定職業和住所的進城農民，自愿騰退宅基地的，應當在市場價格的基礎上，折價進行補償。鼓勵本集體經濟組織成員之間有償轉讓住宅、宅基地。
四是改革集體土地征收制度。其一，盡量縮小征地范圍;其二，在征地制度框架內，主動改變土地級差收益的分配模式，適當擴大政府征地所得對農村和農民的補償。通過占補平衡和掛鉤項目，從城市的土地收益中拿出較大比例返還給農村，用于土地整治和補償放棄宅基地與承包地的農民，讓農民分享工業化、城市化帶來的土地增值紅利。
(二)切實落實農民的社會保障權利
城鎮化進程中存在下述體制性、制度性問題亟待解決：一是社會保障發展水平不平衡。城鄉之間、不同區域之間、不同社會群體之間社會保障待遇水平差距較大。農村地區保障水平較為滯后，一些基本保障制度覆蓋面還比較窄。不同群體之間和群體內部待遇相差較大，有的成為可能影響社會穩定的因素。二是社會保障項目銜接不順暢。隨著城鎮化的推進，加強城鄉社會保障相關制度整合、銜接的要求日益高漲，整合、銜接的難度不斷加大。如當前的養老保險就有企業職工養老保險、城鎮居民社會養老保險和新農保，不同類別保險的參保范圍、繳費標準、保障待遇相差很大。
落實農民的社會保障權利，當前亟需做到以下幾點：
一是把進城務工農民納入城市公租房、經濟適用房、廉租房等住房保障體系范圍，對于在城市穩定就業一定年限、有一定經濟能力的農民工，在保障性住房上給予市民待遇，比照城市居民收入標準，提供廉租房、經濟適用房、限價商品房。
二是制定《進城務工人員權益保護條例》等法規，為農民工權益保護提供明確具體的法律保障。同時把促進農村勞動力向城鎮有序轉移，保障農民工的合法權益，納入經濟和社會發展總體規劃，建立城鄉一體的人力資源市場和就業管理制度，明確農民工基本生活條件、崗前培訓、再就業資助等方面的具體規定。
三是探索城鄉社保體系對接方式，在養老保障、基本醫療和社會救助等社會保障城鄉對接并軌上取得突破，建立城鄉一體的社會養老保障、社會基本醫療保險、社會救助體系。
(三)尊重、保障農民自主選擇權利
從本質上說，城鎮化是一個自然的歷史過程，是與經濟發展相伴的社會現象，是農村人口向城鎮逐步轉移的過程，也是城鎮基礎設施和公共服務向農村地區和農村人口覆蓋的過程。因此，以市場為主導、政府妥善引導，仍然是城鎮化需要堅持的路徑。但在實際操作中，很多地方政府按照行政手段強力推進的慣性思維來理解城鎮化，認為城鎮化就是城市建設，就是搞投資上項目。有些地方官員出于政績沖動，“強迫上樓，與民爭利”，熱衷于大拆大建，盲目追求城市的擴張，而無視城鎮化中人的基本尊嚴和財產權利，城鎮化異化成為政府主導下的一種非理性的造城運動。
解決上述問題，關鍵是尊重、保障農民的自主選擇權利。新型城鎮化不是單純追求城市發展的規模與速度，它必須以民生改善為根本目的，以尊重農民自主選擇權為前提。強制農民進城，不僅是把好事做壞，甚至可能引起社會不穩定。作為政府，當前需要做的是為農民自主選擇提供便利：
一是要改進現有的農地產權配置狀態，讓農民在原先已擁有的土地產權基礎上，進一步擁有農地的處置權和交易權，方便他們在固守土地和遷移城鎮中作出選擇。
二是要消除農民選擇進城的戶籍制度障礙。二元戶籍制度阻礙農民自由遷徙，使他們無法共享改革發展成果。當前亟需改變將戶籍作為社會資源分配依據的做法，制定統一的戶籍法律制度，實行全國統一的居住證制度，逐步剝離附加于戶籍制度上的福利待遇。
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