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流浪未成年人社會保障制度研究

長江大學法學院 徐前權

　　一、未成年人保護工作存在的主要問題

　　在以往未成年人保護實踐中，往往把未成年人保護的關注焦點放在學校保護和司法保護方面，強調未成年人的受教育權和學校責任，以及涉及未成年人犯罪案件的特別司法程序，強調法律上的強制保護，缺乏服務性的保護。《中華人民共和國未成年人保護法》和《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》，雖然規定了未成年人社會保護，但是，在實施中，常常出現家家都應管，家家都不管的尷尬局面。我國尚未建立以監護干預為核心的未成年人社會保護制度，面臨生存困難、監護困境和成長障礙的未成年人，現有法律制度不能提供有效的保護。另一方面，我國對未成年人社會保護的起點，來源于對流浪未成年人的救助保護，而救助管理制度的設計，以流浪乞討人員為對象，以機構內救助工作為中心，已經遠遠不能適應形勢發展的需要。

　　二、課題組在試點工作中的探索

　　民政部決定2013年5月開始開展未成年人社會保護試點工作，強調堅持未成年人權益保護優先，加強理論創新、政策創新、制度創新、實踐創新。課題組參與了試點城市申請工作，并以荊州市未成年人社會保護中心為實踐基地，全程參與了試點工作，在以下方面作了一些探索。

　　機構內。從單純的食宿救助職能拓展到文化教育、職業教育、心理輔導、法律援助、醫療救助。

　　機構外。加強家庭監護服務和監督，保護受傷害未成年人，開展困境未成年人救助幫扶，建立受傷害未成年人發現、報告和響應機制，建立在讀未成年人輟學、失學、逃學信息通報制度，構建未成年人的社區保護網絡。因監護人服刑、重病、遺棄等原因實際無人監護的未成年人，因監護人經常性忽視、家庭暴力等得不到適當監護的未成年人，因家庭貧困面臨輟學和失去基本生活保障的未成年人，有流浪經歷的未成年人，以及其他因被拐賣、非法雇傭等陷入困境的5類未成年人，被納入試點保護的對象。對流浪乞討、失學輟學、留守流動、監護缺失等各類困境未成年人及其家庭進行排查摸底，對困境未成年人進行臺賬式管理，為困境未成年人建立個案，并制定有針對性的幫扶計劃;在排查基礎上，街道、村(居)委會須聯合受委托的專業社會工作機構，對困境未成年人家庭建立隨訪制度，并對其開展監護情況與需求評估，進行監督;對于監護失當家庭，則將進行監護干預和監護能力評估，為監護人提供家庭教育指導;對監護人不履行監護職責、侵害未成年人權益的，在進行勸誡、制止，經教育不改的，村(居)委會可支持未成年人申請法律援助，向法院起訴撤銷其監護權，依法另行指定監護人;其間，未成年人將由未成年人救助保護機構進行臨時監護，被撤銷監護權的監護人應當依法繼續負擔撫養費用。依托社區服務中心、“社區青年匯”等區域性機構和組織，確定有青少年工作經驗的工作人員負責未成年人社會保護事務，通過專業的人和機構來為兒童提供服務，開展兒童保護，為困境兒童提供個性化、多元化、專業化的服務，如為未成年人及其家庭提供政策咨詢、臨時照料、監護指導、幫扶轉介等服務。促進學齡期間、適宜入學的戶籍和非戶籍流浪未成年人回歸校園。對不屬于學齡期或身心狀況不宜入學的未成年人，開展形式多樣、有針對性的替代教育，對16周歲以上、有務工需求的未成年人則將進行職業技能培訓。

　　三、未成年人社會保護立法完善

　　(一)立法框架的設計

　　《未成年保護法》規定了未成年人社會保護機構的臨時監護職能，但是《救助管理辦法》沒有作出相應的規定。如果作出相應的規定，諸如疑似精神病人、弱智、癡呆和流浪孕婦、流浪未成年人交通事故索賠等問題，均可得到相應解決。所以，應盡快完善未成年人社會保護立法，將機構性質、管辦分離、經費保障、部門配合、人員編制、社會參與、安置基地等問題進行明確規定。另外，關于民政部門在履行社會保護管理職能時的牽頭作用表現的方面也應有明確的規定，建立一個統籌協作機制。同時，明確賦予社會保護機構臨時監護人地位。可以考慮同時修改《未成年保護法》和《救助管理辦法》，在適當的時候將《救助管理辦法》升格為《救助管理法》，并保持《未成年保護法》和《救助管理法》的協調統一。

　　(二)具體內容的規定

　　1、機構性質

　　目前，我國相關法律法規沒有對救助管理機構(未成年人社會保護中心)的性質作明確規定，實際工作中一般理解為事業單位。從實際的救助保護管理工作來看，保護機構承擔著救助服務職能和一定的行政管理職能。由于現行法律法規沒有明確賦予機構行政管理職能，在很大程度上限制了機構工作的順利進行。如果法律法規賦予機構管理職能的話，又將帶來新的問題：管理職能與救助服務職能的如何分離，又如何監督。救助保護中管理和服務的職能未明確定性，這導致了服務和管理的分工不明確，辦事效率低下等一系列問題。要明確賦予機構的臨時監護人地位。

　　2、機構分設

　　目前國內地級以上城市均設立了未成年人救助保護中心，部分縣級地區也成立了流浪未成年人救助保護機構，絕大部分與救助管理站實行“一套班子、兩塊牌子”的模式。根據《流浪未成年人救助保護中心建設標準》，轄區流動人口數量在35萬以下的城市原則上不單設流浪未成年人救助保護中心，若確有需要，可與救助管理站合并建設。合并設立的好處主要表現為資源共享、節約資金，但不能很好的針對流浪未成年人的身心狀況、特殊需求等方面開展救助保護工作，極容易受到成年流浪人員惡習的不良影響，從而制約了對流浪未成年人救助保護的效果。探索機構分設的問題，并通過法律予以明確。

　　3、保護網絡

　　按照民政部試點工作文件的要求，高度重視未成年人社會保護工作，進一步健全完善社會保護網絡，不斷提高社會保護工作水平。要通過立法規定，加強未成年人監控體系建設，通過建立“未成年人信息庫”，動態掌握未成年人的家庭基本情況、流浪的原因和時間、救助保護的次數、安置渠道等信息，以著力解決送返難問題，嚴厲打擊教唆、脅迫流浪未成年人參與犯罪及操縱未成年人乞討等違法行為。同時，發揮社會及民間組織的作用，實行家庭、社區、學校和未保中心聯動，進一步完善政府主導、民政主管、部門配合、社會參與的未成年人社會保護網絡?？梢砸幎ㄕ嘘P部門建立未成年人社會保護的聯席會議制度，定期召開會議，明確各相關部門對未成年人保護的責任，形成密切配合機制。此外，在各地方救助機構之間也要建立全國性的信息互聯網，實現及時、有效的信息溝通、工作協調和經驗交流。通過法律，明確規定各部門的職能和責任。

　　4、保障制度

　　通過立法，規定財政部門要將未成年人救助保護機構經費納入財政預算，保證及時足額撥付，對未成年人社會保護機構所需的必要資金，同級財政部門要給予支持。要合理確定救助標準，切實保障未成年人的生活、教育、安置等工作的順利開展，具體標準由各省轄市財政、民政部門確定，報省財政、民政部門備案。要幫助未成年人社會保護機構建立健全財務管理制度，對未成年人社會保護機構經費和專項經費要單獨建賬，單獨核算，提高資金的使用效率。從制度上解決經費保障、編制不足的問題。

　　4、隊伍建設

　　為“中心”配備專職教師，負責機構內未成年人的德智體教育、心理矯治、社會工作、法律等工作。要切實為其解決諸如職稱、崗位津貼等待遇問題。加強對現有職工隊伍的專業培訓，對各類人員實施資格準入。

　　5、社工介入

　　社工介入也需要立法明確。在保護未成年人領域開展職業社會工作，或者將社會工作制度引入該領域是國際經驗，也是當今我國救助保護未成年人工作的要求。而且，許多國內機構的成功經驗正是社會工作的有效性的顯示。

　　6、早期干預

　　立法中應該對早期干預予以規定。在進一步加強社會保障體系建設的基礎上，設立未成年人家庭津貼和現金援助制度，預防流浪。有針對性地開展宣傳教育，增強全社會對流浪未成年人的救助保護意識。

　　7、監護轉移

　　2014年12月18日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部聯合出臺《關于依法處理監護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》，該意見規定了監護權轉移訴訟制度，但是，沒有就人民法院可以判決撤銷其監護人資格情形的認定作出具體規定，沒有涉及監護能力評估評估機構的設置條件、法律地位和評估報告的證據效力。應該予以完善。

　　8、安置方式

　　根據救助對象的實際，規定多種安置路徑方案?；蛩突?，或由政府集中供養，或辦理戶口、完成義務教育，或進行技能培訓。這些事項都需要法律明確規定。

　　9、社會參與

　　著眼于經濟社會發展，以增強民間組織服務社會功能為著力點，加強形成管理規范、布局合理、結構優化、功能到位、作用明顯的民間組織發展格局。這是社會管理方式改革的發展趨勢，理所當然的應該用法律的形式予以明確。同時，還要規定相應的宣傳工作，以加快形成全社會共同關注未成年人社會保護工作的氛圍。

　　10、社區作用

　　社區在對未成年人社會保護中，城鄉社區(居民委員會、村民委員會) 可發揮重要作用，如預防方面，排查特殊家庭，建立檔案;進行早期干預;做好回訪工作，防止“二次流浪”。