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依靠法治方式實現基本公共服務均等化

西南政法大學經濟法學院 黃茂欽教授

　　【要報要點】作為一項重要的社會治理方案和經濟轉型策略，“基本公共服務均等化”體現了我國在面對風險社會中的民生困境時所作出的制度回應。本期《要報》提出，目前，我國在基本公共服務均等化的法治建設方面取得了一定的成績，也存在一些問題。要實現基本公共服務均等化的法治愿景，尚需形構法治化的運行機制，以此推進基本公共服務均等化的法治建設。由此，方能實現基本公共服務均等化的法治之道，增益全體公民的民生福祉。

　　西南政法大學經濟法學院黃茂欽教授的研究成果《依靠法治方式實現基本公共服務均等化》，分析了如何依靠法治方式實現基本公共服務均等化，提出一些對策建議。

　　一、基本公共服務均等化的法治化解讀

　　1.“基本公共服務均等化”的學理詮釋

　　“基本公共服務均等化”就是在全球進入風險社會后，政府為化解本國社會發展中的民生困境而作出的制度回應。“基本公共服務均等化”是一項具有中國特色的時政話語和法律術語，國際上雖然有此具體做法，但鮮見使用這一概念，因此，它是公共政策和法律體系中一個典型的“地方性知識”。關于何為基本公共服務均等化，筆者認為，可從事實與價值兩個層面加以理解：從事實層面看，基本公共服務均等化意味著通過多方供給機制、按照一定的標準向公民提供滿足其生存和發展基本需求的公共服務。從價值層面看，基本公共服務均等化旨在確保全體公民在享有滿足其生存和發展基本需求的公共服務時的機會均等，旨在使全體公民能夠更多更公平地分享到基本公共服務帶來的福祉。

　　2.“基本公共服務均等化的法治化”基本內涵

　　“基本公共服務均等化的法治化”意味著基本公共服務的各個相關領域都能夠在法律的規范下促使國家履行相應的責任，同時，確保公民平等地行使相應的權利。在基本公共服務均等化的法治化要件中，特別值得注意的是公民在憲法和法律上的權利以及國家在憲法和法律上的責任。

　　其中，與公民享有基本公共服務均等化有關的權利具體化為受教育權、勞動就業權、社會保障權、健康權、住房權、特定條件下獲得物質幫助權等，這些基本權利對于每一個公民來說都是根本性的、不可或缺的，其本質是憲法和法律上的人權，具有人權的普遍性、不可剝奪性、不可分割性等特征;但與此同時，這些基本權利的享有和行使又是受到限制的，因為“如果不在某種程度上限制人作為單個個體所享有的那些權利，人作為生活共同體成員所享有的權利就只能停留在規范狀態，成不了現實”(雅克?馬里旦語)。另一方面，國家在基本公共服務均等化領域要履行憲法和法律上的責任。作為一種憲法責任，其前提是國家承擔著對基本權利的“實現的義務”。這些憲法義務首先在憲法上得到確認，隨后，通過國家采取必要的立法、行政、司法措施轉化為法律義務，從而保證相關權利在最大可能的限度上得到實施。

　　二、基本公共服務均等化的法治實踐：基于中國語境的考察

　　在當下中國，基本公共服務均等化的法治實踐反映在以下兩個方面。

　　1.全國視域下基本公共服務均等化的法治實踐

　　為解決基本公共服務非均等供給的問題，我國主要采取了硬法與軟法兼收并舉的混合法治理策略。其中，相關的硬法規范體系由特定基本公共服務領域內以國家強制力保證實施的法律法規構成，如《義務教育法》《社會保險法》《促進就業法》等硬法規范在促進基本公共服務均等化過程中發揮著重要作用。與此形成互補的是，相關的軟法規范體系由特定基本公共服務領域內不能運用國家強制力保證實施、但仍然具有某種約束力的法規范構成，如《“十二五”期間深化醫藥衛生體制改革規劃暨實施方案》《中國社會工作協會章程》《國家級福利院評定標準》等。

　　我國在基本公共服務均等化法治建設領域取得的成績也是有目共睹的。目前，我國的基本公共服務領域已經形成了軟硬兼濟的混合法治理格局，一些標志性的硬法如《社會保險法》《義務教育法》等得以制定和實施;更為顯著的成績是，大量的軟法規范成為促進基本公共服務均等化的主要法治依據，例如，《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》這部軟法規范明確了基本公共服務的概念和范圍、基本公共服務國家基本標準、創新供給模式的主要政策措施;各地制定的促進基本公共服務均等化的省級軟法規范數量迄今已達八部，這些軟法規范反映出各地結合實際情況作出了富有特色的制度性安排。

　　2.地方視域下基本公共服務均等化的法治實踐

　　就各地促進基本公共服務均等化的硬法規范而言，其運行的特點表現在以下幾個方面：其一，各地促進基本公共服務均等化的硬法規范旨在落實對應的全國性立法，以確保本地區特定基本公共服務項目均等化目標的實現。其二，由于在某些基本公共服務領域缺乏全國性立法，因此，相應的地方性基本公共服務硬法規范也較為欠缺，這需要加強該領域的全國性立法，或由地方先行制定相應的法規、而后推進全國性立法。其三，各地基本公共服務領域的地方性硬法規范對《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》這一軟法規范的體現程度不盡相同，基本公共服務領域的地方性硬法規范的發達程度與經濟發展水平并不具有正相關的聯系。其四，各地促進基本公共服務均等化的硬法規范立法目標的實現得益于“服務型執法”“服務型司法”的推行。

　　就各地促進基本公共服務均等化的軟法規范而言，其運行具有以下幾個方面的特點：其一，各類軟法規范普遍存在于基本公共服務各個領域，在其中發揮著積極的作用。其二，地方性基本公共服務軟法規范形成了層級豐富的制度體系。其三，以哈特的“規則論”觀之，第一性的“權利—義務”規則和第二性的“權力—職責”規則構成了基本公共服務軟法規范的基本結構。其四，各地基本公共服務軟法規范的效力取決于行為人的自愿性遵守、習慣性遵守或受制性遵守。其五，地方性財政軟法對于地方基本公共服務的供給具有重要的制度保障作用，其主要是通過基本性軟法規范與特別性軟法規范相結合的方式在基本公共服務供給中發揮財政支持的作用。

　　應當指出的是，基本公共服務均等化法治建設中存在著基本法缺乏、立法層次較低、實體法不完善、程序法滯后、監管制度和救濟制度不健全、地方基本公共服務均等化法治實踐有待推進等問題，這些問題有待在今后的法治建設中加以完善。

　　三、以“法治化”運行機制實現基本公共服務均等化的法治愿景

　　1.完善與基本公共服務均等化有關的立法機制

　　在與基本公共服務均等化有關的立法機制方面，涉及行政法、經濟法、社會法等多個法律部門。以經濟法領域為例，應通過制定《公用事業法》明確公用企業提供基本公共服務的權利和義務，通過基本公共服務項目的法定化促進公民基本權利的法典化，通過完善《競爭法》改進基本公共服務供給中的競爭機制，通過完善“產品安全法”保證公共產品的供給質量，通過完善“區域經濟協調發展法”促進各地基本公共服務供給能力的協調發展，通過完善“產業法”促進與基本公共服務供給有關的產業發展，通過完善《政府采購法》規范政府采購公共產品和公共服務的行為，通過制定《財政基本法》《財政轉移支付法》為基本公共服務均等化提供公共財政法制保障，通過完善《預算法》使得公共服務生產信息披露和公共服務采購服從《預算法》的約束。在此基礎上，制定《基本公共服務均等化促進法》，以此統領和規范基本公共服務的供給、享用及相應的法律責任問題。

　　2.完善與基本公共服務均等化有關的行政機制

　　在與基本公共服務均等化有關的行政機制方面，應著眼以下幾個方面的工作：一是不斷健全基本公共服務均等化的決策制度，完善科學民主依法決策程序；二是健全基本公共服務均等化法律規范的制定和發布程序以及評估和清理制度；三是加強與基本公共服務均等化有關的執法工作建設，健全行政執法程序，規范執法監管行為；四是加強與非政府組織、企業、公民在基本公共服務均等化領域的合作治理；五是強化基本公共服務供給中的行政監督和問責，增強行政監督效能；六是完善與基本公共服務有關的行政復議制度和行政訴訟制度。

　　3.完善與基本公共服務均等化有關的司法機制

　　在與基本公共服務均等化有關的司法機制方面，可從以下幾個方面加強工作：一是立足于涉及基本公共服務均等化問題的絕大部分案件發生在基層的實際，加強基層人民法庭、基層檢察室、基層司法所的建設；二是在對涉及基本公共服務均等化問題的案件性質、繁簡程度進行綜合考量的基礎上，通過實施小額訴訟制度、探索行政案件簡易程序等措施簡化辦案程序；三是針對與基本公共服務均等化有關的糾紛易發多發的情況，建立多元糾紛解決機制;四是通過降低訴訟收費、減免訴訟費用、規范律師收費等辦法降低當事人訴訟成本；五是針對經濟困難的公民或者特殊案件當事人等群體開展法律援助，幫助公民憑借法律援助維護自身享有基本公共服務的合法權益。