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關于我國農民社會保障權建設存在的主要問題及政策建議

西南交通大學政治學院 張晶

　　農民社會保障權在我國已經通過一系列立法在某些具體領域加以確認和保障，這對維護農村弱勢群體利益、促進農村社會穩定發揮著積極作用。但從總體來看，當前我國農民社會保障權的建設，仍然存在著許多亟待解決的問題。這些問解決與否關系到農民社會保障制度的持續發展，關系到社會主義和諧社會的建設成敗。

　　一、當前我國農民社會保障權建設存在的主要問題

　　(一)二元結構下農民社會保障發展水平較低

　　從效率上看，二元社會保障權嚴重抑制了生產要素，特別是勞動力的有效流動，阻礙了城鄉經濟的共同發展，以至于社會保障資源在城市一些領域的相對過剩和農村的絕對短缺同時并存，這種資源配置顯然是無效的，也為農村增添了不穩定的因素。具體而言，城鄉社會保障制度在以下三個方面存在著巨大的差別：

　　1.社會保障的覆蓋率低

　　城鎮的社會保障得到國家的重視和支持，城鎮的社會保障網絡覆蓋率較高，城鎮居民享有的福利程度較高?，F階段，全社會享受社會保障的人數為1.9億多人，社會保障覆蓋面為30.4%，其中城鎮為92.1%，農村僅為2.8%。中國目前4億多沒有享受社會保障的勞動力主要集中在農村，即使居住在城市的務工人員也沒有完全享受到城市的社會保障福利。

　　2.社會保障水平低

　　會保障資金的來源主要是依靠征收相關的費用和國家財政撥款，城鎮居民的社會保障主要依靠國家的財政撥款，而農村的社會保障主要由農村的各級基層組織來解決，這就導致了城鄉社會保障水平上的巨大差異。

　　3.社會保障項目不足

　　社會保障在城鎮和農村不僅存在著保障水平的差異性，而且在微觀層面上也存在著社會保障具體內容的明顯差別。農民除了社會救助、社會優撫以及新型合作醫療外，基本沒有享受到其他社會保障項目，而城鎮居民可以普遍享受到養老保險、醫療保險、失業保險、生育保險等福利，城市的福利程度遠遠高于農村地區。

　　(二)農民社會保障法制建設嚴重滯后

　　雖然我們已逐漸意識到社會保障制度需要強有力的法律法規來支撐，但在實踐中，我國目前關于農民社會保障的立法還很不足，農民社會保障法律制度仍然存在著缺陷。具體表現在以下三個方面：

　　第一，農民社會保障立法空白很多，在許多重要的社會保障領域如社會保險、社會救濟、社會優撫和社會安置方面都沒有相應的基本法律。另外，當前我國有關法律法規及行政規章中尚未對失地農民和農民工社會保障問題做出明確具體地規定，只能在與其相關的社會保障立法中零散地見到相關內容，以至于在解決有關失地農民和農民工社會保障的問題時，只能依據一些強制執行力較低的相關政策。

　　第二，從立法效力層次來看，我國的農村社會保障制度立法層面比較低，除《社會保險法》規定的授權性條款外，即使是在農村社會養老保險和新型合作醫療保險等熱點方面，發布的也大多是一些政策性文件和一些暫行性的法規以及規章，地方性法規與規章所占比例也很大，這使得農村社會保障制度從總體上講權威性和穩定性都不高。

　　第三，從農民社會保障法律關系主體責任分配來看，近年來國家承擔的責任總體偏小，一些按照法律、政策規定本應由社會統一承擔的社會福利轉嫁給了社區集體或家庭，變成了“家庭保障”、“社區保障”，使農民難以同其他市場主體站在同一起跑線上參與競爭，社會保障的互助性沒能得到充分發揮。

　　(三)農民社會保障的管理機制不健全

　　目前我國農民社會保障的一個最大缺陷是缺乏省級、全國統籌，各地之間管理體制、制度設計、基金運營獨立，并且大多數地區的農村社會保障制度同城鎮職工社會保障制度相互分割，在管理體制、制度設計和基金運營等各方面保持相互獨立，各自封閉運行，缺乏統籌城鄉的制度對接平臺，危害制度的整體穩定性。此外，由于缺乏專業人才和嚴格的管理制度，加上機構設置不健全，監管制度與監管手段的缺失，致使當前我國的農村社會保障基金管理出現了許多問題，農村社會保障基金被挪用、擠占及揮霍的情況時有發生。

　　二、我國農民社會保障權實現的政策建議

　　(一)確立城鄉統籌的社會保障發展思路

　　結合當前我國社會經濟發展的實際情況，城鄉統籌的社會保障發展思路，我們可以做出如下制度設計：第一，我們可以逐步過渡到將城市企業職工養老保險的社會統籌部分設計為全體勞動者的基本養老項目，不再有城鄉分別，主要由國家財政來承擔。對經濟較為發達的農村地區，可以考慮讓農民承擔一定比例。第二，逐步建立全民統一的大病統籌醫療保險制度，保障全體國民都不會因大病而影響健康以致陷入貧困，對于失業、工傷、生育等項目而言，城鄉之間可以保持一定的差異。第三，逐步建立覆蓋城鄉全體勞動者的社會救助制度，并逐步提高保障標準。第四，加快解決失地農民和農民工的社會保障問題，通過法律手段將社會保障制度和社會保障服務惠及全體農民，促進農民社會保障權益的維護。

　　(二)加強對農民社會保障權的法律保護

　　1.完善法律體系

　　當前我國農村社會保障制度的滯后在很大程度上應當歸因于缺乏法律體系的整體規劃。我們認為，應當從以下幾方面入手完善我國的農村社會保障法律體系：

　　第一，在社會保障立法上，應當基于城鄉二元型社會保障體制存在差異這一社會事實，按社會保障的本質要求，對農村社會保障進行單獨立法。此外，應當特別指出，進行農村社會保障立法時，既要考慮到城鄉差別的現實性和農村社會保障內容的特殊性，還要考慮到與建立社會主義市場經濟相適應的全國統一的社會保障制度的長遠需要，必須通過法律手段逐步縮短二元型保障體制的沖突，同化及理順各種社會保障關系的轉軌過程，注意城鄉社會保障制度的銜接，為最終打破城鄉二元保障格局，實行普遍的、統一的社會保障制度這一終極目標創造條件。

　　第二，應當在總結改革成功經驗的基礎上，盡快建立農村社會保障法律法規體系。首先，全國人大及其常委會應盡快制定《農村社會保障法》，為我國農村社會保障制度的建構勾畫出總體框架。其次，國務院根據相關法律的要求，制定出一系列條例，使農村社會保障主要項目的法律規定具體化，以增強其可操作性。最后，應當在中央立法的基礎上，鼓勵地方政府根據本地實際情況完成具體的保障辦法，實施細則等下位法的制定，以形成完整的農村社會保障法律體系。

　　2.確立司法救濟機制

　　當前，我國農民社會保障權的司法救濟機制已部分建立起來，但還很不完備，因此我們通過以下途徑予以彌補：首先，從法制建設的角度看，針對缺乏明確的社會保障法律規定的現實狀況，我們必須制定一部統一的、專門的社會保障實體法和專門的程序法擴大行政訴訟的受案范圍;鑒于社會保障爭議的專門性和逐漸增多的趨勢，可以考慮在中國的法院系統建立專司社會保障訴訟業務的法庭(也可稱為社會保障法庭);鑒于社會保障法律關系的獨特性，當前我國的社會保障權爭議的救濟途徑不應與其它勞動或行政爭議適用同樣的程序，我們可以考慮建立專門的社會保障爭議解決程序制度。

　　(三)建立農民社會保障權實現的政府責任制度

　　根據現階段我國農村社會保障發展的實際狀況,我們認為，我國政府在構建農村社會保障制度中應著重承擔以下三個方面責任:

　　1.制度供給責任

　　當前我國政府應著重于完成農村社會保障基本制度的設計，即在農村建立最低生活保障制度、完善農村醫療保險制度及創新農村社會養老保險制度，同時應當協調農村社會保障與城鎮社會保障的關系，在覆蓋范圍上考慮與城鎮社會保障的銜接。此外，我們還須強調政府在制度供給中的立法責任，即通過政府立法，實現以具體法律制度的制定和運行來保障農民社會保障權利的實現。

　　2.財政責任

　　為了確保資金來源的穩定性和足夠性，政府首先必須調整中央和各級財政支出結構，提高農村社會保障資金在財政支出中的比例，尤其對經濟欠發達和不發達的中西部地區，政府必須加大對這些地區的財政轉移支付的力度。一般來說，在發達地區，地方政府要承擔較多的責任，但從總體上說，在經費的投入上，應由中央政府為主。

　　3.管理監督責任

　　在當前農村社會保障工作由各部門分頭管理的現狀下，應當明確各相關部門的管理職能,加強各部門之間的協作，形成各部門之間相互支持、協調的工作機制，共同促進農村社會保障事業的發展。此外，要針對不同的農村社會保障項目，完善相應的管理制度，明確不同的管理內容和重點并使其管理程序規范化。同時，政府應通過建立民主、科學的農村社會保障的監督機制實現對農村社會保障具體業務的監督職責，并實行嚴格的監管問責制。

　　(四)針對不同群體的農民所具有的不同社會保障需求，提出不同的構建思路

　　在我國農村，區域群體可以大致分為：以農業收入為生活來源的農民、失地農民和農民工三種類型。對以農業收入為生活來源的農民而言，要在社會養老保險制度、新型醫療保險制度、最低生活保障制度三個方面進行改革，逐步實現社會保障制度的城鄉銜接;對于失地農民而言，除了完善現有的法規體系和土地征用制度，以及建立失地農民就業保障機制之外，還需按照失地農民市民化這一目標導向，設計一個便于今后與城鎮社保制度相銜接的方案;對于農民工而言，需要不斷推進和完善農民工工傷保險制度、養老保險制度、醫療保險制度、失業保險制度和最低生活保障制度，將這個群體逐步融合到其所屬的產業工人中去。