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我國社會保險基金信托立法模式及其選擇

黎建飛

　　一、我國社會保險基金信托立法的意義與問題

　　社會保障基金是社會保障制度的物質基礎，社會保障基金的規范、科學管理對于社會保障制度的建立、健全至關重要。

　　我國社會保險基金管理的現狀和存在的管理體制上行政化色彩濃厚，中央政府和地方政府的職責權限劃分不清晰，管理模式不統一，管理成本較高，社會保險基金結余額大但收益率低，監管機制不健全，責任追究機制不全面等一系列弊端與不足導致社會保險基金的安全、保值、增值等問題。

　　從2004年到2013年，我國各保險基金分項結余均呈現出大幅上升趨勢。基本養老保險基金十年增長了2825%，年均增長45.5%;醫療保險基金十年增長了418.6%，年均增長20.07%;失業保險基金十年增長了846.3%，年均增長28.37%;工傷保險基金十年增長了432%，年均增長20.41%;生育保險基金十年增長了553.8%，年均增長23.2%。但是,社會保險基金投資管理收益率并不高，對應的保值增值機制尚未建立。我國社保基金管理的現有模式，造成了社會保險基金的閑置和貶值,為結余資金尋找適合的保值增值路徑并予以規范成為必要之需。

　　社會保險基金的收入包括社會保險費收入 、利息收入、財政補貼收入、轉移收入、上級補助收入和下級上解收入及投資獲益等其他收入。但截止2013年，除了基本養老保險的基金總收入列明了征繳收入即社會保險費外，其他各項保險的收入，尤其是社會保險基金的投資收益所得并不清晰。

　　我國社會保險基金的監督目前主要以行政監督為主，管理者自管自查，社會監督和其他監督基本有名無實，侵占、擠占、挪用社保基金的行為時有發生，未能得到及時有效的懲戒和處理。

　　在法律規制中存在立法研究滯后、立法錯位、立法缺位、立法碎片化、配套法律缺失、法律保護和法律救濟機制不完善等問題。為此，我們就我國社會保險基金信托之法律架構的構建提出了立法設想和具體的立法建議。

　　二 、我國社會保險基金信托立法三種模式的比較與選擇

　　在社會保險基金信托中三種不同的立法方式和立法路徑，分別是在《社會保險法》中予以規制、在《信托法》中予以規制和單獨制定《社會保險基金信托法》，我們在分析并評估現行立法的基礎上進行了選擇，即社會保險基金信托應當單獨立法。

　　首先，社會保險基金信托涉及私法、公法和社會法的大量內容，制定一部單獨的社會保險基金信托法，可以將上述領域的規范納入到社會保險基金信托法中，使當事人在查找法律時，可以在社會保險基金信托法中較為全面的找到相關法律規則。

　　其次，社會保險基金信托法的制定，可以明確社會保險基金信托的法律適用。社會保險基金信托涉及跨部門、多法域，統一的社會保險基金信托法將上述規則進行梳理和集中，并厘清相關規則之間的關系，有利于構一個清晰完整的社會保險基金信托法律規范體系。

　　第三，社會保險基金信托的單獨立法，可以促進社會保險法律體系的完整。再次，社會保險基金信托單獨立法的成本低于在《社會保險法》或者《信托法》中制定或者修改有關社會保險基金信托的部分規則。

　　三、我國社會保險基金信托立法需要解決的主要問題

　　1 、 規制對象

　　社會保險基金信托單獨立法當以何為規制對象?這需要處理好與《社會保險法》和《信托法》之間的關系。從法律關系角度而言，《社會保險基金信托法》的調整對象為社會保險基金信托法律關系，包括委托人、受托人與受益人三者之間的法律關系。此外，還存在著社會保險基金信托監管人，財產托管人等法律主體，上述主體與委托人、受托人和受益人之間的法律關系，這里面既有處于平等地位的私法主體，也有處于不平等地位的監管與被監管主體。

　　由此，社會保險基金信托法律關系以及因社會保險基金信托的監管等形成的法律關系即為《社會保險基金信托法》的特定的規制對象。

　　2 、立法原則

　　社會保險基金信托法的原則體現著社會保險基金管理的價值理念，并受到社會保險基金管理的價值理念的影響。社會保險基金信托的立法理念既要體現民商法的自治理念，也要體現對社會權的保護與保障，兼顧自治與管制。

　　據此，社會保險基金信托法的基本原則包括：

　　(1)安全原則。社會保險基金作為社會成員的的“養命錢”和“救命錢”，安全事關整個社會的安全。只有在安全原則的前提下，才有所謂社會保險基金的有效管理和投資運營，保值和增值的問題。

　　(2)、保值增值原則。目前，社會保險基金管理和投資運營的主要手段包括購買國債和存入指定的銀行，受社會經濟發展和通貨膨脹影響，社會保險基金在籌集時的購買能力與納入社會成員在領取社會保險金時的購買能力相比通常都會下降，也就是民眾所謂的“錢不值錢”的問題。因此，在安全的目標前提下，社會保險經辦和社會保險基金管理部門必須實現社會保險基金的保值和增值，社會保險基金信托的有效的手段之一。因此，作為社會保險基金管理、投資運營的手段之一，社會保險基金信托必須以保值和增值為目標，這是作為信托財產的社會保險基金的特殊性的要求，也是與社會經濟生活中的一般財產信托有所不同的地方。

　　(3)、以受托人為核心原則。受托人是信托制度的核心要素。社會保障基金作為一種雙重信托，受托人的地位顯得尤為重要。因此，要明確受托人在社會保險基金信托中的主導地位，保障受托人在社會保險基金信托中的權利，尤其是投資管理中的自由裁量權。對受托人侵害社會保險基金的行為，應當實行嚴格責任原則，而不是過錯追責原則和補償。由于社會保險基金信托的信托財產的法律性質為社會成員的社會財產，信托存續期間，受托人應當為法律上的所有權人。

　　3 、主要規則

　　雖然社會保險基金信托帶有社會法的相關特征，但是，社會保險基金信托仍然是信托，只不過由于作為信托財產的社會保險基金的特殊性，才使得社會保險基金信托具有了有別于社會經濟生活中一般財產信托的特點，成為了一類特殊的信托。因此，仍然應當以《信托法》規定的一般信托為基本模型，并結合社會保險基金信托的特殊性，制定相應的規則。

　　具體而言，《社會保險基金信托法》主要包括以下幾個方面的內容：立法目的;立法的基本原則;社會保險基金信托的成立;委托人的確定及其權利義務;受托人的確定及其權利義務;受益人的確定及其權利義務;社會保險基金信托的變更、終止;社會保險基金信托的監督;法律責任等。

　　4 、規范配置

　　社會保險基金信托涉及私法、公法和社會法三大法領域，不同的法領域和部門法所主要采用的規范配置不盡相同，《社會保險基金信托法》需要對不同領域和部門的規范進行統合和協調。

　　(1)、強行性規范的配置。在《社會保險基金信托法》中，有關強行性規范的配置應當占有較大的比例，主要分布在社會保險基金信托成立的要件、受托人的資格以及社會保險基金信托的監督和責任確定部分。

　　(2)、任意性規范的配置。由于“信托”仍然屬于私法領域，遵循意思自治的原則是信托法律規制的基本特征，因此，社會保險基金信托中也有相應的任意性規范。任意性規范在《社會保險基金信托法》中主要分布在社會保險基金信托協議內容中和社會保險基金信托的運營部分上。這些任意性規范的配置也并非不受到任何限制，特別需要遵循《社會保險法》和《勞動法》的明確規定均優于該項立法的任意性規范。

　　(3)、授權性規范的配置。在不同法領域中對授權性規范有不同的理解，但在《社會保險基金信托法》中卻需要對授權性規范的具體含義作出明確的界定。從《社會保險基金信托法》的私法屬性來看，授權性規范應僅指授予法官以自由裁量的權力的規范，多存在與需要法官積極進行個案判斷的領域，比如委托人盡職程度問題，受托人義務的履行和責任的承擔，受益人的義務履行等諸多領域。而行政法意義上的授權性規范僅能在社會保險基金信托的監管一章得到配置。

　　(4)、引致性規范的配置。引致規范具有連接公法和私法的管道式的作用，在《社會保險基金信托法》中可以貫穿整個法律，無論是社會保險基金信托的成立，還是當事人的主要權利義務、社會保險基金信托的監管以及當事人的責任承擔等部分，引致性規范都可以得到適用，這即節省了立法資源，也使得《社會保險基金信托法》本身更簡潔，更容易在司法實踐中得到理解和適用，同時，對于普通民眾而言，簡潔的立法模式也可以厘清既有規范之間的關系，明確行為的邊界和自由。

　　四、《社會保險基金信托法》建議草案及立法理由

　　我們依照既有的《信托法》和《社會保險法》、《合同法》等法律制度，結合社會保險基金信托的特殊性質，在保障社會保險基金安全，實現社會保險基金保值、增值的目標之下，嘗試擬定了《社會保險基金信托法》的初步草案，并就每一個項條文附上了相應的理由，共六章，65條，供有關部門參考(從略)。