2025年05月10日
星期六
時間：2016-02-26 來源：法制日報 責任編輯：att2014
????????中國法學會為了加強智庫建設,推進課題研究成果應用轉化,更好地服務中央決策,建立了課題成果要報制度。各課題主持人在研究成果的基礎上,選取課題成果中最具有對策建議性的部分,結合當前和今后一個時期我國法治建設中迫切需要解決的重大理論和現實問題,撰寫成果要報。提出了許多有價值的對策建議,具有鮮明的問題意識和較強的針對性。2015年8月26日起,《法制日報》開辟“中國法學會課題成果要報選粹”專欄,擇優予以刊發。
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經過深入調研,課題組認為“深化內分、適當外分”應當是我國審判權和執行權相分離的體制改革的最優模式。與其他模式相比,“深化內分、適當外分”模式在理論上更符合法律的正義價值和效率價值,更有利于形成審判權和執行權之間差異性和共通性的平衡;在功能上更有利于消解目前造成“執行難”的主要因素,更有利于執行手段和資源利用效率的提升,也更有利于使執行機關獲得充足且可控的資源;在操作上則更易于銜接目前的執行體制,更加契合執行工作的未來發展方向,具有其他模式無可比擬的成本優勢。
□ 江必新 (最高人民法院黨組副書記、副院長)
????劉貴祥 (最高人民法院審判委員會副部級專職委員、第一巡回法庭庭長)
《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱決定)提出了“完善司法體制,推動實行審判權和執行權相分離的體制改革試點”的改革任務。
此項改革雖然提出了改革愿景,卻并未明確具體的方向和路徑,對諸如審判權和執行權為何要相分離,如何分離才更符合改革的要求、理論的推導和實踐的急需解決這些基本而重要的問題,學術界、實務界也還遠未形成共識。
目前,主要有三種主要觀點:
一是“徹底外分”,就是將整個執行工作從法院分立出去,交給其他的司法或行政部門負責。
二是“深化內分”,認為推動審執分離的工作重點是在法院內部將審判和執行作進一步徹底的分離,如將執行裁決權和執行實施權分別由不同機構行使。
三是“深化內分、適當外分”,就是在深化內分的同時,將執行工作的一部分交由法院以外的其他部門來做。
經過深入調研,課題組認為“深化內分、適當外分”應當是我國審判權和執行權相分離的體制改革的最優模式。我國當前執行體制確有進行改革的必要,以審執分離為執行體制改革的切入點也是準確而恰當的。不同的審執分離改革模式雖然差異巨大,但均有其理論、邏輯和實踐上的合理性。然而,與其他模式相比,“深化內分、適當外分”模式在理論上更符合法律的正義價值和效率價值,更有利于形成審判權和執行權之間差異性和共通性的平衡;在功能上更有利于消解目前造成“執行難”的主要因素,更有利于執行手段和資源利用效率的提升,也更有利于使執行機關獲得充足且可控的資源;在操作上則更易于銜接目前的執行體制,更加契合執行工作的未來發展方向,具有其他模式無可比擬的成本優勢。
深化內分,適應外分的理論探析
從理論探析的角度,“深化內分、適當外分”模式當前更具優勢:
一是就執行權性質理論而言,可以得出結論,將執行權配置于法院內部,還是法院的外部,這個問題無法通過簡單的權力性質分析獲得答案,而是需要結合其他具體因素予以論證。那種認為審判機關不能行使執行權的觀點,在理論上是不能成立的。
二是就法律價值理論而言,效率價值提示,執行程序中對于實體權利的救濟應納入審判程序,以更為完善的程序來保障當事人的實體權利,而當需要救濟的是對當事人影響不大的程序性權利時,則可以在執行程序中解決,以體現效率價值;同時,法的形式正義所體現的秩序價值的優先性提示,對執行中的疑難問題及時給出處理規則,以盡快結束缺乏規則所引起混亂,恢復執行工作秩序,對于已經形成了社會普遍預期的改革而言,應盡快實施并完成,故對改革的幅度和成本應根據所要解決問題的重要性及緊迫性進行控制。
三是就“審執關系”原理而言,一方面“審執關系”的差異性原理提示:在改革方向上,不僅要在整體上強化執行權,同時也需要將執行程序所處理的實體爭議部分,返回給審判程序。只有將執行的歸執行,審判的歸審判,才能真正體現審執關系的差異性原理,理順“審執關系”。另一方面“審執關系”的共通性原理提示:共通性原理體現在兩者共同服務于保護當事人權利的目的。過分強調兩種程序的差異性并進行徹底兩分,會割裂兩者的關系,損害共同的目的。具體而言,應注意審執分立的程度、兩種程序的銜接與配合兩個問題。
審執分離改革應聚焦于執行難的成因
從解決執行難的角度,“深化內分、適當外分”模式更具可控性:
我國當前的執行難問題,是各種因素交織作用、動態演進的結果。歸根結底,執行難是國家對社會的管理能力遠落后于經濟社會發展的集中反映,是國家的強制能力和激勵守法的能力不足的突出體現。審執分離體制改革應聚焦于消除當前導致執行難的兩個主要原因(暫不考慮短期內難以扭轉的觀念因素和社會因素):一是執行機關在執行中能夠調動的手段與資源嚴重不足;二是對現有的手段和資源利用效率較低。
首先,在通過改善組織結構和行為方式來提高執行手段和資源的利用效率方面,民事執行“徹底外分”模式相對“深化內分”模式并無明顯的比較優勢,而且由于審執完全分開后溝通效率、程序效率將大幅降低,執行資源的利用率也極有可能隨之降低。
其次,賦予執行機關更加有效的執行手段和更加豐富的執行資源,使執行機關實現國家意識的能力得到整體提升,并與經濟社會發展相適應,才是破解執行難的根本之策。同時要兼顧防止執行機關手中執行手段和資源無限膨脹,避免權力遭到濫用。“深化內分”模式與“徹底外分”模式相比,顯然更有利于獲得充足且可控的資源。一是相對于完全獨立的專門執行機關,人民法院內設執行機構掌握和獲取資源的能力顯然更強,因為整個法院系統的資源就都是可調動的。二是相對于行使執行權的行政機關,人民法院本身較為弱小而所受監督較多,使用執行資源的權力更易受到控制。而我國行政權力本身就過于強大,在諸類公權力中最強勢也最難以制約。
最后,人民法院高于一般行政機關的憲法地位以及對消極協助行為制裁的權力,也使其能夠更廣泛和充分獲得協助執行機關的支持,其政治優勢和法律優勢,是法院之外的機關無法比擬的。
深化內分,適應外分更具成本優勢
從成本考量的角度,“深化內分、適當外分”模式更具成本優勢:
一是從當前執行改革的道路走向看,其主線是“一性兩化”(強制性、信息化、規范化)工作思路的提出及其實踐。“一性”就是依法突出執行工作強制性,其主要內容是強調主動推進執行、反對無原則的調和、加大對被執行人的制裁力度、實行專項活動與長效機制并重等。“兩化”就是全力推進執行工作信息化、大力加強執行工作規范化。
二是從今后執行改革的發展趨勢看,其核心是執行信息化。所謂執行信息化,是指以全國法院執行信息系統,即四級法院縱向聯網的執行案件信息系統為基礎,與掌握被執行人財產和位置信息的執行聯動單位建立橫向聯網,達到各級人民法院通過法院網絡與執行聯動單位信息對接,建立對被執行人財產查控一體化、對被執行人下落追蹤網絡化、執行工作管理科學化、執行行為公開透明化、上級法院執行指揮可視化、對失信被執行人信用懲戒社會化的工作機制。
三是民事執行審執分離模式的選擇,除了需要考慮與現行執行體制和今后執行工作發展趨勢進行銜接的成本外,還有一些必須要考慮的成本因素。人民法院經過多年的探索與奮斗,在深入分析我國當前司法國情和發展走向、深刻把握執行權運行規律的基礎上,提出“一性兩化”工作思路并快速推進執行信息化,可以說是已經逐漸找到了當前解決“執行難”問題的正確路徑。這一突破性的進展,已經使“脫胎換骨”但成本較高的“徹底外分”模式的價值和必要性大為降低,漸進式、步幅較小但成本較低的“深化內分”面臨著嚴峻的挑戰,這一模式已經足以滿足當前及今后一段時期的時代需求。同時,“一性兩化”工作思路和信息化條件下,傳統的執行體制機制、方式方法、法律制度等也一定能得到調整和升華。
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? ? ? ??原文鏈接：《法制日報》（2016年2月3日）
? ? ? ? ? ? ? ? ? ? http://epaper.legaldaily.com.cn/fzrb/content/20160203/Articel12002GN.htm
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