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“行政執法檢察監督機制研究”課題舉行專題研討會

　　2015年7月1日-2日，最高人民檢察院理論所副所長謝鵬程主持的中國法學會“深入研究黨的十八屆四中全會精神”重點專項課題——《行政執法檢察監督機制研究》專題研討會在云南臨滄市隆重召開。全國政協委員、云南省政協副主席、云南省檢察院副檢察長倪慧芳出席會議并作了重要講話。中國法學會研究部副主任彭伶參加。

　　最高人民檢察院理論所副所長謝鵬程在開幕式致辭中指出，黨的十八屆四中全會對行政執法檢察監督提出了三項明確要求，這些重大改革部署，是黨中央對促進嚴格執法和依法行政，加強對行政權力制約和監督，維護憲法和法律權威而作出的重大制度設計，也是對加強檢察監督，努力形成科學有效的權力運行制約和監督體系重要探索的提煉、總結，對加強行政檢察工作提出了更高的要求。當前，形勢和任務已經發生深刻變化，認識和措施要跟上時代的步伐，隨著修改后刑事訴訟法的正式實施和四中全會各項重大部署的逐步落實，行政檢察工作的內涵和外延發生新的重大的變化。這些變化決定了行政檢察工作的方向和內容，對于完善行政檢察制度乃至中國特色社會主義檢察制度具有重要意義。

　　此次全國行政執法檢察監督機制專題研討會是一次學術觀點研討與改革經驗交流相結合的會議，也是根據中國法學會課題管理要求召開的階段性成果論證和修改完善的會議。會議的召開，一是展示課題研究的階段性成果，接受與會專家檢察官的批評。二是邀請檢察系統對行政執法檢察監督機制有研究的檢察官和有改革探索的檢察院發表意見和介紹經驗，集思廣益、深化研究。三是宣傳、推廣有關行政執法檢察監督機制改革的理論成果和先進經驗，落實最高人民檢察院檢察長曹建明今年5月在全國檢察機關行政檢察工作座談會上的講話精神，把行政執法檢察監督的改革探索和理論研究水平提高到新的高度。

　　本次會議圍繞行政執法檢察監督的理論基礎、行政執法檢察監督機制比較研究、中國行政執法檢察監督制約機制的歷史發展、近年來行政執法檢察監督機制探索實踐的實證分析、健全行政執法檢察監督機制的對策建議等方面內容展開討論，與會專家主張對應實踐難點尋找完善路徑。

　　為什么要加強行政執法檢察監督機制建設

　　何謂行政執法，目前學術界和實務界意見不一。與會專家認為，行政執法是行政組織依照法定權限和程序行使行政權，管理社會公共事務的活動。反之，就是違法行政。行政權力是最容易膨脹的權力，如何制約這一權力的行使，正是行政執法監督的意義所在。

　　“法治的精髓就是制約和監督國家行政機關及其工作人員。行政權的監督制約機制不健全，就不可能實行依法行政，也不可能有法治政府。”最高檢檢察理論研究所副所長謝鵬程認為，有必要加強行政執法監督制約機制建設。其一，行政執法作為一種權力必須受到監督和制約，否則會導致腐敗和濫用。其二，行政執法作為行政職能應當受到立法機關和司法機關的監督制約，這種監督制約可以督促行政組織及其工作人員積極地、自覺地、嚴格地執行并遵守國家的法律、法規，依法履行管理職權，防止和糾正違法的行政執法行為，保障公民、法人和其他社會組織的合法權利。其三，全面推進依法治國要求必須進一步加強和完善行政執法的監督制約機制。目前我國已經建立起內外結合、上下配套、縱橫交錯的行政執法監督體系，但現行的行政執法監督網絡仍存在不少問題，具體表現為:人大監督力度不足，監督缺乏經常性;內部監督封閉，缺乏獨立性，公開性和透明度都不高，監督容易被抵消;社會與公民監督薄弱，監督疲軟乏力;監督環節單一，運行單向，監督缺乏全面性;偏重于事后監督，事前監督和事中監督非常薄弱。

　　謝鵬程認為，上述問題使得行政機關的權力沒有受到有效的監督制約，需要探索一種相對直接有效的監督方式。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(下稱《決定》)就強化對行政權力的監督制約提出了三項明確的要求:第一，“完善對涉及公民人身、財產權益的行政強制措施實行司法監督制度”;第二，“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正”;第三，“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”。這就要求建立健全行政強制措施司法監督、督促糾正行政違法行為和行政公益訴訟三項制度。這些重大改革部署，對進一步加強行政檢察工作提出了更高的要求。在這種背景下，建立健全行政執法檢察監督機制，符合檢察機關法律監督職能在國家權力結構中的定位，符合全面推進依法治國的基本要求。

　　江蘇省檢察院檢察委員會委員尹吉認為，《決定》明確提出檢察機關對行政強制措施等行政違法行為實行監督，為豐富檢察機關法律監督的內涵，科學配置具有中國特色的檢察權能提供了重要依據。他認為，檢察機關的憲法地位具有實施行政法律監督的基礎條件，對行政機關的監督與訴訟監督將成為檢察機關的監督重點，在立法發展中，行政法律監督將回歸到檢察權首位。

　　湖北省檢察院副檢察長鄭青認為，近日，全國人大常委會授權最高檢在生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領域開展提起公益訴訟試點工作。這一授權，為檢察機關提起公益訴訟提供了直接的法律依據，也為行政執法檢察監督在獲取合理性、正當性之外，獲得合法性提供了路徑指引，也為實踐探索和理論探討指明了方向。

　　如何界定行政執法檢察監督的范圍、方式與手段

　　行政執法檢察監督、行政執法監督、行政訴訟監督是不是一回事，如何厘清相關概念?與會人員對此展開討論。

　　河北省衡水市檢察院法律政策研究室副主任劉芮認為，從外在形式上講，行政執法檢察監督是以檢察機關為監督主體，以行政執法主體、行政執法人員為監督對象，以廣義的行政執法行為的合法性為監督內容。行政執法檢察監督是行政執法監督的下位概念，是行政執法監督體系的組成部分。需要注意的是，行政執法檢察監督是檢察機關對行政執法主體的行政執法行為所進行的監督。行政訴訟檢察監督則主要指的是檢察機關對審判機關行政訴訟活動的合法性進行監督，行政執法檢察監督屬于檢察機關訴訟外法律監督的范疇，而行政訴訟檢察監督則是檢察機關訴訟監督權的實現形式。

　　謝鵬程提出，行政執法檢察監督并非“一般監督”，一般監督的權力范圍過于寬泛，既不具備實施條件，也不符合依法治國的理念。依據《決定》要求，對督促糾正行政違法行為強調了兩個要素:一是檢察機關在“履行職責過程中發現”，二是針對行政機關“違法行使職權或者不行使職權”，對此要準確把握。

　　行政執法檢察監督范圍如何界定?“對行政執法活動的監督權，是檢察機關法律監督權內含的權能之一。”湖北省武漢市漢陽區檢察院檢察長陳重喜認為，“廣度上，行政執法檢察監督原則上限于對具體行政行為的程序問題進行監督，在法定例外情形下可以突破這些領域。深度上，其得限于對合法性的監督，止步于對合理性的監督;側重上，其應側重于從保護公共利益、個人利益的角度進行全局性監督。”最高檢檢察理論研究所韓成軍認為，在我國行政執法檢察監督范圍的確定上，必須堅持有限性原則，范圍要適當，該管則管，不該管時堅決不越雷池一步，讓監督權在可控的情況下發揮功效。

　　行政執法檢察監督方式有哪些? 謝鵬程認為，從廣義上理解，以監督對象為標準對行政執法檢察監督方式進行分類，可概括為以下七種:職務犯罪偵查;抗訴;對行政機關不移送犯罪案件的監督;對行政訴訟中行政機關干預審判的監督;對行政強制措施的監督;對行政違法行為的監督;提起行政公益訴訟。后三項探索與《決定》的要求是一致的，第2項與第4項立足于訴訟程序，把檢察監督的觸角向行政執法領域作了適當的延伸。而從行政執法檢察監督職能的實現機制來看，檢察監督手段主要有如下五種:一是對行政執法情況的知情權。二是對行政執法案卷材料的調取權。三是對糾正違法行政執法的建議權。四是對行政執法的公訴權。五是對行政執法人員職務犯罪的偵查權。

　　從哪些方面入手健全行政執法檢察監督機制

　　近年來，一些地方檢察機關積極探索建立行政執法檢察監督機制，為行政權監督制約機制的完善和相關理論創新提供了實踐經驗和成功范例。

　　在制度層面，與會專家介紹，雖然行政執法檢察監督在法律層面上仍然缺少系統、明確的規定，但近年來一些地方依據憲法、法律、行政法規及司法解釋的相關規定，在制度規范建設方面進行了積極的探索嘗試。例如，山東省檢察院、省監察廳、省政府法制辦于2014年聯合制定《關于在行政執法檢察監督中加強協作配合的意見》;2015年初浙江省檢察院和省政府法制辦聯合制定《關于在部分地區開展行政執法檢察監督與政府法制監督協作機制建設試點工作的通知》，等等。不過，也有與會者提出，從依法治國、依憲治國的角度審視，相關規范性文件的合法性仍然存有疑問，其位階不高，缺乏剛性的約束力，難以保證監督的效果。

　　在工作機制層面上，各地檢察機關摸索出了一些有益的經驗。關于線索的發現渠道主要有:一是通過行政執法信息平臺共享機制發現。二是通過行政執法信息的報備機制發現。三是通過檢察機關內部移送機制發現。在案件辦理與審查機制、監督處理機制、效力保障機制等方面，湖北等地檢察機關的做法給予諸多啟發。據湖北省檢察院助理檢察員周偉介紹，湖北省檢察機關在探索對行政機關違法行使職權或者不行使職權等違法情形進行監督時，對于對行政機關違法行使職權或者不行使職權的監督，明確提出監督的場域為“查辦貪污賄賂和瀆職侵權案件、辦理各類刑事案件和民事、行政訴訟法律監督案件過程中發現的違法情形”。監督的方式以檢察建議為主，“對于案件性質更適合向法院起訴的，可以督促相關機關依法向法院提起訴訟，對于有特定、明確受害人的行政執法行為，引導相對人通過行政復議、行政訴訟等途徑進行救濟。”在監督方式上，以檢察建議和督促起訴作為行政執法檢察監督的主要方式。在履行檢察職責中發現行政機關及行政人員違法履行職責或者不履行職責的，可以以檢察建議的形式督促其糾正。同時，湖北還探索提出綜合運用多種監督方式，遞進運用多種監督方式的“四個層次”的監督模式，即遞進運用檢察建議或督促令、督促糾正、直接提起行政公益訴訟、職務犯罪偵查等監督手段，形成對行政權運行監督制約的不同層次。

　　結合實踐經驗，專家建議，應該構建較為全面的行政執法檢察監督體系，包括:一是對行政執法行為的檢察監督，督促行政機關從履行職責、向行政機關提出糾正意見、提出懲戒建議三個方面給予行政救濟。二是開展行政公益訴訟，給予司法救濟，包括在提起公益訴訟前的前置程序(督促履職)，提出行政公訴，出庭支持公訴、抗訴，對審判和執行活動予以監督，對行政執法行為進行檢察監督調查等。三是對規章以外規范性文件進行法律監督，包括督促修改或廢止違法的規章以外的規范性文件，提請權力機關審查。不過，也有專家提出，現階段不宜對抽象性行政行為進行監督。山西省太原市檢察院檢察官陳長均認為，檢察權對行政執法的監督不能也不可能是全方位的，基于種種因素的限制與考慮，應該有所為有所不為。考慮到檢察權對行政執法的監督最終要經過審判權的判斷，在審判機關尚無此權(對抽象行政行為予以審查)的情況下，暫不考慮這一監督對象為宜。江蘇省無錫市開發區檢察院檢察長茍小軍認為，建立健全行政執法檢察監督機制需要緊抓三個問題:找準監督定位，爭取監督效率最大化，監督效果最大化。具體而言，在監督定位上要找好著眼點，監督內容和方式要具有可行性。在監督資源有限的情況下，在起步階段，要把民行檢察的資源用在最需要的地方去，贏得社會的支持和認可，才能落地生根，最終實現《決定》的要求。要實現監督效果的最大化，除了苦練內功，還需外聚合力，個案層面要抓效果，通過個案監督進一步上升到規范化監督。

　　中共臨滄市委常委、政法委書記段佳美出席閉幕式并講話，臨滄市人民檢察院檢察長楊永華、臨滄市政協副主席楊鵬飛以及其他來自全國各地檢察機關有關領導、專家學者、以及《法制日報》、《檢察日報》、《人民檢察》等特邀嘉賓、臨滄市檢察機關部分代表共50多人參加研討，?中國法學會研究部副主任彭伶參加會議。