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七、關于生態文明法治建設

　　2014年是中國全面深化改革的開局之年，也是生態文明法治建設進入新時代的轉型之年。《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出用嚴格的法律制度保護生態環境，建立有效約束開發行為和促進綠色發展、循環發展、低碳發展的生態文明法律制度;新修訂的環境保護法被譽為“史上最嚴”;國務院政府工作報告提出“要像對貧困宣戰一樣，堅決向污染宣戰”;最高人民法院發布《關于全面加強環境資源審判工作為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》等，標志著中國的生態文明建設全面進入法治化新時期。

　　(一)環境資源領域立法工作

　　4月，全國人大常委會通過修改后的環境保護法，進一步強調各級人民政府對本行政區域環境質量負責，增加環保目標責任制和考核評價制度，以及政府應每年向本級人大或其常委會報告環保目標完成情況，接受人大監督等規定。8月，全國人大常委會通過了修改后的氣象法，規定新建、擴建、改建建設工程，應當避免危害氣象探測環境;確實無法避免的，建設單位應當事先征得省、自治區、直轄市氣象主管機構的同意，并采取相應的措施后，方可建設，將審批權由國務院氣象主管機構下放到省級氣象主管機構。12月，全國人大常委會通過航道法，規定新建航道以及為改善航道通航條件而進行的航道工程建設，應當遵守法律、行政法規關于生態環境保護的規定。2014年，國務院對《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》《礦產資源開采登記管理辦法》《探礦權采礦權轉讓管理辦法》《土地管理法實施條例》《放射性同位素與射線裝置安全和防護條例》《防治船舶污染海洋環境管理條例》等行政法規作了修改。

　　2014年，具有立法權的地方人大及其常委會根據本行政區域的實際情況，制(修)定了40多件環境資源地方性法規。其中，河北省人大常委會制定的《河北省環境保護公眾參與條例》，是全國首個地方性環境保護公眾參與法規，對公眾參與環境保護的知情權、參與權、監督權和起訴權作出了全面、系統的規定。《西安市環境噪聲污染防治條例》特別規定，房地產開發經營者應當在銷售場所公示所銷售住宅的建筑隔聲設計、可能受到的噪聲污染情況以及采取的防治措施，并在售房合同中予以明確。截至2014年底，我國現行有效的國家環境保護標準數量1630項，初步形成了由國家級標準、地方級標準和環境質量標準、污染物排放標準、環境監測標準、管理規范類標準、環境基礎類標準組成的兩級五類標準體系。

　　(二)環境資源領域執法工作

　　——制定有關環境資源規劃(計劃)。2014年，為落實《大氣污染防治行動計劃》，控制煤炭消費總量，國務院、各有關部委及地方政府相繼制定了有關工作方案及計劃。按計劃，到2017年底，京津冀及周邊地區重點工業企業，通過實施清潔生產技術改造，可實現年削減主要污染物二氧化硫25萬噸、氮氧化物24萬噸、工業煙(粉)塵11萬噸、揮發性有機物7萬噸。此外，環境保護部、財政部、國家發展和改革委員會制定了《水質較好湖泊生態環境保護總體規劃(2013—2020年)》，環境保護部制定了《聯合國生物多樣性十年2014—2015年度中國行動方案》。

　　——推進環境資源領域的重點改革。一是開展排污權有償使用和交易。8月，國務院出臺《關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》，規定排污單位在規定期限內對排污權擁有使用、轉讓和抵押等權利;對現有排污單位，要考慮其承受能力、當地環境質量改善要求，逐步實行排污權有償取得;新建項目排污權和改建、擴建項目新增排污權，原則上要以有償方式取得;有償取得排污權的單位，不免除其依法繳納排污費等相關稅費的義務。二是調整排污費征收標準。9月，國家發展和改革委員會、財政部、環境保護部聯合發出《關于調整排污費征收標準等有關問題的通知》，明確了實行差別化排污收費政策;河北、山西、福建等省發布排污權抵押貸款管理辦法，北京四項主要污染物排污費標準提高了15倍，天津提高了9.5倍。三是創新生態環保投資運營機制。11月，國務院制定《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，從深化林業管理體制改革，推進生態建設主體多元化，推動環境污染治理市場化，積極開展排污權、碳排放權交易試點等方面對生態環保的投資運營機制作了規定。四是推行環評簡政放權。環境保護部取消了“環境保護(污染治理)設施運營單位甲級資質認定”等2項審批事項，將“由環境保護部負責的危險廢物經營許可”等3項許可事項、“城市快速軌道交通、擴建民用機場等25項基礎設施類和環境影響較小的建設項目環評審批權限”下放到省級環保部門。五是推進環境經濟政策試點。在海南和山東啟動“銀政投”綠色信貸計劃試點，在蘭州市開展環境審計試點，在9個地方開展環境污染損害鑒定評估試點，環境保護部會同有關部門在28個市縣啟動“多規合一”試點。山東、江蘇、浙江等省積極推進環境監測服務社會化工作，上海、廣東積極推行環境污染第三方治理。

　　——加強大氣污染防治。一是嚴格準入。環境保護部發布《關于落實大氣污染防治行動計劃嚴格環境影響評價準入的通知》，明確要求實行煤炭總量控制地區的燃煤項目必須有明確的煤炭減量替代方案。二是調整能源結構和實行能源清潔化。國家發展和改革委員會、國家能源局、環境保護部聯合印發《能源行業加強大氣污染防治工作方案》和《煤電節能減排升級與改造行動計劃(2014—2020年)》，推行更嚴格的能效環保標準，加快燃煤發電升級與改造，加強能源消費總量控制，逐步降低煤炭消費比重。三是加強考核。國務院辦公廳印發《大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法(試行)》，環境保護部、工業和信息化部、財政部、住房城鄉建設部等聯合制定了相關實施細則。四是出臺環境標準等配套政策措施。2月，國務院審議通過環境保護部會同國務院有關部門提出的22項落實《大氣污染防治行動計劃》配套政策措施，涉及能源結構調整、環境經濟政策和落實各方責任等三個方面。五是健全區域協作機制。APEC會議期間，北京、天津、河北、山西、內蒙古、山東、河南等省(區、市)和各部門通力合作，累計出動43.4萬人次，檢查工業企業6.1萬家、其他各類污染源12.3萬處。六是加大污染治理投入。中央財政下達大氣污染防治專項資金98億元，支持重點區域10省(區、市)大氣污染防治;安排環保專項資金2.4億元，支持烏魯木齊、蘭州、銀川大氣治理。

　　——推進生態保護和建設。一是環境保護部根據環境保護法開展生態保護紅線劃定工作，印發《全國生態保護紅線—生態功能紅線劃定技術指南》，編制《全國生態保護紅線劃定建議方案》，并研究制定相關配套政策措施。二是開展資源調查。環境保護部編制印發《生物多樣性相關傳統知識分類、調查與編目技術規定》，指導生物多樣性相關傳統知識調查、編目與數據庫建設。國家林業局制定《全國重點省份泥炭沼澤碳庫調查工作方案》《全國泥炭沼澤碳庫調查技術規程》等，自2014年起分年度對內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、四川、貴州、云南、西藏、甘肅、青海和新疆11個重點省(區)的泥炭沼澤碳庫開展調查。三是推行生態預警。國家林業局印發《國際重要濕地生態特征變化預警方案(試行)》，對國際重要濕地生態特征變化實行三級預警。四是建立跨區域合作機制。國家林業局繼長江濕地保護網絡運行8年之后，又成立了黃河流域濕地保護網絡，建立了黃河流域濕地保護跨區域合作機制。五是落實環境保護法關于建立健全生態保護補償制度的要求。國家支持安徽和浙江新安江、福建汀江流域開展水環境補償，分別安排專項資金3億元和5000萬元。財政部通過國家重點生態功能區轉移支付制度，轉移支付資金規模達480億元，享受轉移支付縣市達512個。六是開展執法檢查。在全國范圍內開展為期兩個月的非法侵占林地清理排查專項行動，共清理排查出非法侵占林地4145起案件，違法違規侵占面積7715.3公頃。

　　——加大環境執法監管和稽查力度。11月，國務院辦公廳發出《關于加強環境監管執法的通知》。開展環保專項行動，全國共出動環境執法人員216萬人次，檢查企業84萬家次，立案查處環境違法問題12531件，對1600余起案件掛牌督辦。開展了國家重點監控企業污染源自動監控設施運行管理專項執法檢查，對10809家國家重點監控企業、18039個排口污染源自動監控設施運行、管理情況進行檢查。2014年，環保部門向公安機關移送涉嫌環境違法犯罪案件2180件。2014年，全國省、市兩級環保部門累計對1447個環保部門環境監察工作進行稽查。

　　——加強環境資源行政指導和公共服務。國家發展和改革委員會印發《節能低碳技術推廣管理暫行辦法》，引導用能單位采用先進適用的節能新技術、新裝備、新工藝。完成第四次全國環保及相關產業調查工作，開展第四批環保服務業試點。環境保護部調整《環境標志產品政府采購清單》，印發《關于加強地方環保標準工作的指導意見》。環境保護部聯合教育部、科技部、農業部、國家林業局、中國科學院等印發《關于加強對外合作與交流中生物遺傳資源利用與惠益分享管理的通知》，指導生物遺傳獲取利用與惠益分享活動。

　　——推進執法能力建設。一是提升執法地位，新修訂的環境保護法賦予環境監察機構執法地位及對地方政府履行環保責任的監督授權。二是加大資金投入。通過中央本級環境監管能力建設及運行項目安排近2.3億元。三是加強人才培養。環境保護部發布《關于加強基層環保人才隊伍建設的意見》，印發第一批國家環境保護專業技術領軍人才和青年拔尖人才名單。四是加強機構建設。截至2014年，共建立國家、省、地市、縣四級2700多個監測機構。全國338個地級以上城市1436個監測點位全部具備實施新空氣質量標準監測能力。

　　(三)環境資源領域司法工作

　　——成立環境資源審判機構。6月,最高人民法院環境資源審判庭成立，截至2014年12月，全國共有21個省(區、市)設立了環境資源審判庭或合議庭、巡回法庭，共382個。12月，中國首個受理跨行政區劃案件的法院、檢察院(上海第三中級人民法院、知識產權法院和上海檢察院第三分院)在上海成立，將自2015年1月1日起依法管轄以市級人民政府為被告的一審環境資源行政案件，以市級行政機關為上訴人、被上訴人的二審環境資源行政案件。上海市檢察院第三分院將管轄上海市第三中級人民法院審理的環境資源行政訴訟監督案件、跨地區的重大環境資源保護刑事案件。此外，貴州省首先在全國法院系統建成1個省法院生態環境保護審判庭、4個中院生態環境保護審判庭、5個基層法院生態環境保護法庭的“145”生態環保案件集中審判格局，理順生態環境保護案件的級別管轄和集中管轄。

　　——制定司法解釋。8月，最高人民法院審判委員會審議通過《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，進一步細化了民事訴訟法和環境保護法關于環境民事公益訴訟的規定，對起訴主體資格、起訴條件、管轄、責任承擔的方式、公益訴訟與行政監管的銜接、公益訴訟與私益訴訟的關系以及法院職權的行使等作出解釋。

　　——辦理環境資源案件。2014年，全國法院新收污染環境罪案件1188件，同比增長7.9倍;新收環境保護行政案件809件，審結792件;新收一審環境資源民事案件77639件，審結76153件。據統計，《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》施行以來，全國法院以污染環境罪判罰的案件數比上年增長295%。

　　——發布典型案例。7月，最高人民法院發布9個環境資源民事典型案例;12月，最高人民法院又發布10個環境資源行政典型案例。2014年，江蘇泰州億元環境公益訴訟案，福建閩侯“環境難民”集團訴訟案，中華環保聯合會訴譚某、方某環境污染責任案等三個環保案例被評選列入“2014年中國十大公益訴訟”，其中江蘇泰州億元環境公益訴訟案還被評為中國十大影響性案例;河南駐馬店村民王某因違法捕獵87只癩蛤蟆被依法判處拘役三個月，成為我國因非法狩獵“三有”野生保護動物(所謂“三有動物”，指有益的、有重要經濟價值、有科學研究價值的野生動物，包括麻雀、青蛙、壁虎、蟾蜍、野雞、野兔和各種蛇類等共計1700多種)而被定罪的第一人。